Плюрализм и демократия: Факторы децентрализации

Кеннет Джанда - профессор политологии Северо-Западного университета в Чикаго (Часть 2).

По сравнению с другими демократическими странами, в Соединенных Штатах структура власти в высшей степени децентрализована. Авторы Конституции США исключительно осторожно относились к потенциальным опасностям сосредоточения власти в любом отдельно взятом политическом институте, поэтому сознательно обязались разделить полномочия между различными ветвями и уровнями власти. Децентрализованная американская система управления контрастирует со строго "мажоритарной" моделью демократии, предполагающей, что власть должна принимать законы и проводить политику, немедленно откликаясь на волю большинства народа.

Многие особенности американской политической системы способствуют децентрализации власти. Четырьмя важнейшими чертами, закрепленными в Конституции, являются: (1) федерализм, (2) разделение властей, (3) двухпалатный Конгресс с равным весом палат, (4) избирательные системы - поскольку имеются две различные системы.

Федерализм

Творцы Конституции заменили конфедеративную модель власти федеральной. Если "Статьи Конфедерации" обещали "вечный Союз" штатов, которые сохраняли "суверенитет, свободу и независимость", то в Конституции суверенитет вообще не упоминается. Она начинается со слов "Мы, народ Соединенных Штатов", подразумевающих, что новая власть представляет отдельных граждан, а не штаты. Согласно концепции федерализма, два или более уровня управления осуществляют власть и полномочия над одними и теми же людьми и одной и той же территорией. Например, правительство страны обеспечивает оборону от внешних врагов, а правительства штатов осуществляют поддержание порядка, то есть управление, охраняя здоровье, нравы, безопасность и благополучие граждан. Федеральное правительство может действовать в этих областях только в сотрудничестве со штатами. Федеральное правительство может предоставлять средства на магистрали штатов, строящиеся по общенациональным стандартам, или выделять средства на образование, если школы штата следуют определенным процедурам. Но опять же, поскольку управляющие полномочия децентрализованы и являются прерогативой штата, власть федерального правительства ограничена и при строительстве шоссейных дорог, совершенствовании школ и регулировании браков, разводов и наказании по уголовным преступлениям - все эти функции, среди прочих вопросов, децентрализованы и находятся под контролем штатов.

Разделение властей

Конституция создала структуру, которая разделила политические полномочия между тремя ветвями власти. Она возложила "все законодательные полномочия" на Конгресс, "исполнительную власть" на президента, а "судебную власть" - на Верховный суд и нижестоящие суды, учреждаемые Конгрессом. Кроме того, Конституция еще более децентрализовала полномочия, выработав механизмы, посредством которых каждая ветвь власти может контролировать другие ветви. Один пример: Конгрессу было предоставлено право принимать законы, но президент получил право вето на законы; после этого Конгресс может двумя третями голосов принять закон, преодолев президентское вето. Другой пример: только президент может заключать договоры, но договоры не могут вступать в силу, если они не будут утверждены двумя третями голосов в Сенате. И еще один пример: хотя Конгресс определяет структуру Верховного суда, а президент назначает судей, Верховный суд может отменять акты Конгресса и президента, если сочтет, что эти акты противоречат Конституции. Что касается последнего примера, то важно отметить, что право Верховного суда отменять акты Конгресса и президента не было в явном виде предусмотрено Конституцией; оно стало принятой практикой лишь после знаменательного решения Верховного суда по делу "Марбери против Мэдисона", вынесенного в 1803 году.

Это сложное разделение властей способствует децентрализации государственных полномочий в Соединенных Штатах. Президент может предложить правительственную программу, но для придания этой программе силы закона обычно требуется законодательное решение Конгресса. Даже в этом случае Верховный суд вправе отклонить закон, если он вносится на рассмотрение суда. Принятие постоянных законов в Соединенных Штатах представляет собой сложный процесс. Законотворчество проще в странах с парламентскими системами, которые гораздо более распространены в демократических странах. Доминирующая в парламенте партия или коалиция обычно принимает законы, предлагаемые министрами правительства, и большинство судов имеет ограниченное право отменять законы.

Двухпалатный Конгресс

Децентрализация власти в американском законодательном процессе усиливается наличием двухпалатного Конгресса. Многие страны имеют двухпалатные парламенты - законодательные органы с двумя палатами (часто называемыми верхними и нижними палатами), - но не многие страны имеют две палаты, обладающие практически равной властью. Палата представителей считается нижней палатой, поскольку 435 ее членов избираются от округов, основанных на численности населения. Меньший по размеру Сенат (100 членов) считается верхней палатой, поскольку его члены должны быть старше (по меньшей мере, 30 лет по сравнению с 25 годами для Палаты представителей) и избираются на более длительные сроки: шесть лет вместо двух. Хотя сенаторы избираются всенародным голосованием, от каждого из 50 штатов, независимо от численности его населения, выбирается по два сенатора (со смещенными сроками полномочий).

Согласно Конституции, между двумя палатами все же есть небольшие различия в полномочиях. Все законопроекты о доходах должны сначала приниматься в Палате представителей, а договоры и президентские назначения утверждает только Сенат. Эти различия меркнут по сравнению с их равными полномочиями при принятии законов. Прежде чем законопроект может быть направлен на подпись президенту, он должен пройти в каждой палате в идентичном виде. В результате власть не сосредоточена в одной палате больше, чем в другой (как в большинстве стран), а распределена между двумя палатами поровну.

Избирательные системы

В Соединенных Штатах действует не одна избирательная система, а две - одна для президента, а другая для членов Конгресса. Обе системы способствуют децентрализации власти. Сначала рассмотрим президентскую систему. Выборы президента - это не "национальные" выборы, на которых побеждает кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по стране. Это федеральные выборы, на которых президентство достается кандидату, получившему большинство (270) из 538 выборщиков в "коллегии выборщиков" (число 538 получается путем сложения составов Палаты представителей и Сената, плюс три голоса, принадлежащие федеральному округу Колумбия). Штаты имеют по одному избирательному голосу на каждого из своих выборщиков, и каждый штат имеет столько же выборщиков, сколько мест в Конгрессе. Самые маленькие штаты (всего с одним представителем и двумя сенаторами) имеют всего три избирательных голоса. Самый большой штат, Калифорния, имеет 55. Выборщики на президентских выборах фактически голосуют за партийные списки выборщиков в каждом штате. После выборов в каждом штате выборщики проводят заседание в столице штата для избрания президента (Коллегия выборщиков никогда не заседает в полном составе). Кандидат, набравший большинство голосов в штате, получает голоса всех выборщиков штата. Поэтому кандидаты в президенты децентрализуют свои кампании, ориентируя их на отдельные штаты, а не на страну в целом.

Система выборов в Конгресс также стимулирует децентрализацию. В большинстве других демократических стран законодатели избираются путем пропорционального голосования: голоса подаются за партии, а места в законодательном органе распределяются пропорционально результатам голосования по партийным спискам. Соединенные Штаты избирают членов Конгресса, используя мажоритарную систему: за одно место соперничают многочисленные кандидаты, и место достается кандидату, получившему большинство голосов. Поскольку они занимают должность, побеждая на выборах самостоятельно, члены Конгресса должны ориентироваться на свои штаты и округа, если они хотят быть переизбранными, что побуждает их отвечать в первую очередь местным интересам, если они противоречат национальным.

Плюрализм и демократия (Вступление)
Факторы централизации (Часть 3)

По материалам eJournal USA